2013年9月15日星期日

绝对权力导致绝对腐败 澳大利亚:如何把权力关进制度的笼子里

据2013年9月14日《学习时报》报道,在2012年国际知名反腐组织"透明国际"发布的"2012年全球清廉指数排行榜"上,澳大利亚位列第七。澳大利亚公务员行为准则明文规定:公务人员不得使其职责从属于他的个人利益,也不得使其职责和他的利益处于相互矛盾的地位。

在2012年国际知名反腐组织“透明国际”发布的“2012年全球清廉指数排行榜”上,澳大利亚位列第七。一贯以清廉著称的澳大利亚,2011年也曾爆出“史上最严重的腐败”。

2011年12月12日,澳大利亚昆士兰州卫生署财务经理莫尔胡·巴罗因贪污公款1630万美元被警方缉捕。昆士兰反对派就此向政府提出质疑,认为正是由于政府对财务控制薄弱,才导致挪用公款丑闻的出现。去年,工党联邦议员克雷格·托马森被指控用公款召妓,警方介入调查。在反对党动议下,议会对托马森的议员资格进行投票,托马森以两票之差侥幸逃过一劫。62岁的众议院议长彼得·斯利普在2011年11月上任后被指违规报销出租车票和性骚扰33岁男性下属。澳大利亚联邦警察局遂对他展开正式调查。斯利普遂发表声明,宣布暂时停止履行众议院议长职责。

  虽然偶有丑闻曝光,但澳大利亚依然是世界上最廉洁的国家之一。这要得益于澳大利亚通过制度建设来预防腐败的做法。澳大利亚虽属英美法系国家,刑事、民事案件审判适用判例法,但对权力运行的规范和监督,却采用了大陆法系国家的做法,即以成文法模式,制定了一套严密的法律法规体系,基本上做到了凡事有法可依,有章可循。政府部门的职责由法律规定。法律没有明文规定的,政府不许作为。每一个机构都有特别法律规定,只适用于这个部门。这既有利于政府部门依法行政,也有利于追究违法行为。

  建立公务人员行为准则

  澳大利亚实行传统的行政管理体制和文官制度。政务官与常任文官分离,常任文官即公务员恪守政治中立原则,实行职务终身制。联邦议会通过的《公共服务法》把公务人员的核心价值观通过法律形式规范起来。公务员管理委员会还将公务人员的行为准则、价值标准以及对公务员的绩效管理办法等编印成册,甚至将《公务人员行为准则》做成书签,下发给每一位公务员,让他们牢记。

    澳大利亚公务员行为准则明文规定:“公务人员不得使其职责从属于他的个人利益,他也不得使其职责和他的利益处于相互矛盾的地位。他不得利用他的官方职位增加个人收益,也不容许其私人事务招致滥用信任的猜疑……”为保证上述准则的贯彻,公务人员行为准则规定:公务人员有义务向部长或常任首脑报告任何可能与其公职发生冲突的直接或间接的钱财收益;公务人员不得从事可能损害或影响其职务的第二职业;公务人员在履行职务时取得的薪金以外的任何其他报酬均需上缴政府;除特许外,公务人员不得担任公司董事等职务;公务人员不得利用职权范围内掌握的官方信息和文件为自己或他人或任何集团谋取利益,违者处以两年监禁;公务人员私人不得接受馈赠,但不值钱的纪念品,工作午餐款待,或出于不同文化背景拒收则会招致冒犯的情况不在此列;禁止上级向下级借钱;公务人员退休或辞职后,原则上不禁止在企业任职,即使“脱钩”,也不得泄露过去所掌握的文件或事实,否则以犯法论处;不得利用过去的关系谋取优惠;公务人员不得利用官方设备从事非官方的目的;公务人员不得行贿受贿,否则课以刑罚惩戒;公务人员不得为了晋升、调动或其他便利谋求别人的帮助,也不得为其他公务人员提供这种帮助;公务人员在工作中要厉行节约,避免铺张浪费;公务人员要爱护公物,对毁坏公物、盗窃公共财产、伪造窜改账簿、档案和报表者要处以2至7年监禁;公务人员不得冒充别人参加根据法令举行的考试,或在考试前不正当地得到或提供试卷。

  建立公共事务公开制度

  在澳大利亚,无论是政府机构还是议会,其工作运行都是公开透明的。公民可以自由地进入参众两院旁听议员们辩论。不能进入议会厅旁听的公民,也可以通过电视和议会网站实况转播,了解议会讨论的情况并进行监督。同样,法律也保证任何媒体记者有权进入议会厅,并对包括在议会质问时间内所进行的激烈争论,甚至颇为粗暴的提问等情况予以转播和广泛报道。行政机关所有不涉密的信息要对外公开。《联邦信息自由法》第三条规定,行政机关应该公布有关行政机关职能和任何信息的记录,以及任何存储或记录信息的物件。对公共事务中的关键环节都要公开。比如,政府机构不仅要制定政策,同时要向各级执行政策的部门解释为什么制定该政策。又比如财政预算报告全部公开,主要内容包括财政收入、支出和预算资金,财政报告标准和主要预算合计,联邦政府部门的财政陈述,联邦机构的统计数字,联邦和地方各级政府的近期财政动向,政府部门的财政历史数据,联邦政府和州、领地和地方政府间的关系,政府各部门向财政部报表的详细信息等。

  建立金融和税号制度

  在金融领域,1988年联邦政府建立了资金流动制度,规定凡是1万澳元以上的资金流动,金融机构要向国家管理机构报告。如果公职人员有大额度资金流动,无正当理由将被严重怀疑并受到追究。在税务领域,1991年建立了税号制度,规定每个人只能有一个税号,凡是在银行开户的人,不管开多少个账户,都要报自己的税号,以便将各个账户上的金额加以汇总。这既便于防止偷漏税款,又便于查核个人收入。公职人员大额资金收入不明,将会受到怀疑。在支付方式上,采用电子转账,不用现金结算,且所有的支付过程都记录在案,有据可查。如果公职人员有贪污贿赂行为,其非法收入是很难处理的,即便化整为零想存入银行,也会被发现有问题。依据财产申报法,公职人员的财产申报后,除本人的存款、股份和证券这几项不得公开外,其他收益和财产均可公开查看,接受有关机构和公众的监督。

  建立对政府投资、财务、采购的控制制度

  法律规定,超过600万澳元的投资必须经议会具体讨论。议会关注的重点不是固定资产投资本身,而在于投资能有什么贡献。如果说不清楚投资的实际意义,议会就不会通过政府投资。政府建立起完备的电子支付和资产管理系统,各部门根据预算购买物品时,很少使用现金,一般都通过财政部出支票,并在财政部报销,从而减少腐败机会。澳大利亚拥有较为健全的政府采购风险防控制度。针对政府采购拟定了指导方针,采购的每一步都有详细的法律指导和案例指导,要求所有公务员必须遵循。如果偏离了这个指导,就要把理由记录下来,同时要将采购全部过程都记录在文件上,比如多少人投标,投标人的情况,没有中标的为什么失败等。采购的细节要公开,如所有的商业机会、签署合同的细节、投标人失败的原因、核心采购政策和原则的执行等。根据需要,审计部门要介入采购过程,进行全过程审计。

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